Мировые тренды ГЧП в малых проектах
mod ru

Мировые тренды ГЧП в малых проектах

11 декабря, 14:56 197 Астана
Мировые тренды ГЧП в малых проектах

Общественная инфраструктура влияет на все аспекты жизни человека, начиная от снабжения питьевой водой, заканчивая строительством дорог. Инфраструктура – это двигатель экономического роста: качественно построенные дороги, исправный общественный транспорт ускоряют движение людей и товаров, повышая экономическую продуктивность. Однако потребности населения в качественной инфраструктуре растут, а органы властей всех уровней, особенно муниципалитеты, не успевают отвечать этим нуждам. Проблема заключается в том, что во многих странах механизм ГЧП проработан в основном на национальном уровне и гораздо реже на местах. 

Местные власти таких стран, как Россия, Канада, Индия, ЮАР все чаще прибегают к механизму ГЧП как к альтернативному способу финансирования малых инфраструктурных проектов. На сегодняшний день малые проекты реализуются властями местного уровня в таких секторах, как теплоснабжение, освещение, транспорт, утилизация и переработка отходов, водоснабжение, по таким видам ГЧП, как концессия, договор на эксплуатацию и техническое обслуживание, договор об управлении.

Хотя многие признаки, характерные для ГЧП, не зависят от того, на каком уровне власти осуществляется проект, все же есть моменты, которые присущи только местным проектам.

  • Малые проекты, которые часто требуют более активного вмешательства государственных органов для повышения рентабельности и стимулирования финансирования проектов.
  • Местные органы власти зачастую не обладают финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации проектов. Соответственно, им приходится ограничиваться проектами, которые требуют срочной реализации.
  • ГЧП проекты по своей природе являются технически и экономически довольно непростыми. Местным властям, в большинстве случаев, не достает знаний и умений для управления такими проектами. Более того, недостаточный опыт реализации проектов ГЧП вынуждает местные власти обращаться в вышестоящие органы для получения поддержки и ресурсов. Хотя это решение способствует продвижению проектов, суть проблемы остается. Недостаток человеческого капитала становится одним из главных препятствий для реализации местных проектов. Кроме того, вовлечение консультантов в планирование и реализацию проектов ГЧП может оказаться достаточно дорогим предприятием, недоступным для ограниченного местного бюджета.

Индии, например, для решения этой проблемы создан специальный фонд, который помогает финансировать расходы на консультантов, и может быть использован как национальными, так и местными органами власти.

  • Как показывает мировой опыт, ГЧП больше подходит для больших проектов, где возникновение дополнительных материально-технических затрат не сильно влияет на общую стоимость проекта. Крупные проекты, как правило, имеют более высокие показатели роста производительности, необходимые для компенсации постоянных издержек, возникающих при планировании и реализации проекта ГЧП.

В Канадской провинции Онтарио, например, власти устанавливают определенный порог (20 млн долл), ниже которого проекты не должны реализовываться по схеме ГЧП. В тех случаях, когда проект имеет относительно низкие капитальные затраты, может быть рассмотрена возможность связывания данного проекта с другими объектами, чтобы заинтересовать потенциальных частных партнеров. Это способствует созданию проекта, имеющего достаточные масштабы для поглощения дополнительных материально-технических издержек, возникающих при реализации проекта по схеме ГЧП. Один из примеров такого решения – это программа, созданная Департаментом транспорта Пенсильвании, США, объединяющая строительство и эксплуатацию нескольких сотен малых мостов в один ГЧП проект. Средняя стоимость проекта для одного моста составила бы примерно 2 млн долл, что было бы недостаточно для реализации проекта по схеме ГЧП.

  • Институциональная структура, созданная для планирования и реализации проектов ГЧП, включая моменты согласования, экспертиз и утверждений не всегда подходит для малых проектов, реализуемых на местном уровне.

В ЮАР все процедуры согласования проводятся на местном уровне для проектов, реализуемых в сфере туризма, стоимостью до 10 млн рэнд (600 тыс долл США). Однако, некоторые страны используют одни и те же процессы согласования для всех проектов ГЧП. Например, одна из главных проблем реализации проектов ГЧП в Индонезии и Кении – это длительный процесс согласования. В целом, опыт показывает, что несмотря на привлечение гораздо более низких капитальных затрат, малые проекты требуют такого же количества времени и проходят такие же сложные процедуры, как и крупные проекты. Фактически, реализуемые на местном уровне малые проекты должны проходить несколько дополнительных согласований со стороны вышестоящих органов власти. Более того, не редкость, когда имеющаяся институциональная структура «дискриминирует» местные проекты по тем или иным характеристикам. Не всегда существуют отдельные институциональные рамки для проектов на местном уровне. Данный тренд более характерен для стран с федеративным, нежели унитарным политико-территориальным устройством.

Сильная федеративная структура Индии, например, способствует четкому разделению между проектами национального уровня, местного уровня и уровня штатов с отдельными процессами согласования и экспертиз проектов ГЧП. Более того, малые проекты местного уровня имеют ускоренные процедуры согласования. В стране также используются типовые договорные документы для проектов ГЧП. Также в Индии используются типовые концессионные контракты и типовые соглашения по государственной поддержке, которые используются во всех проектах ГЧП с незначительными изменениями по индивидуальным проектам.

Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, проблемы все же существуют. К примеру, в 2012 году местные власти Индии инициировали концессионный проект по развитию сельской инфраструктуры. Для реализации проекта были привлечены местные инвесторы. Проект охватывал сразу несколько секторов: строительство дорог, водоснабжение, утилизация твердых отходов, а также развитие образования и здравоохранения. Объединение нескольких сфер позволило сделать проект более привлекательным для инвесторов и более значимым для властей различного уровня. В итоге в проекте были задействованы как местные, так и национальные власти.

В качестве утверждающего органа выступали три органа национального уровня, но для данного проекта был определен специальный процесс утверждения, отличный от того, какой проходят проекты национального уровня. Тем не менее, так как проект затрагивал программы инфраструктурного развития различных министерств и центрального правительства, требовалось проходить через их процедуры утверждения и согласования. В результате необходимость дополнительных согласований с каждым из министерств привела к задержкам в реализации проекта и, соответственно, увеличению затрачиваемых временных и денежных ресурсов. Реализация данного проекта также показала, что местным властям не достает полномочий по ведению переговоров по договору концессии и управления им. Временным решением вышестоящих властей было разделение договора: одна часть подписывалась местными властями, а другая часть, содержащая многочисленные законодательные требования, подписывалась национальным органом власти, после чего объекты концессии переходили в соответствующее управление. Однако с ростом количества проектов данное решение вряд ли поможет национальным властям оказывать существенное влияние на проекты, реализуемые на местном уровне.

Проблемы, обозначенные выше, встречаются и при реализации ГЧП проектов в Казахстане. Ситуация с малыми местными проектами такова, что на сегодняшний день законодательство больше ориентировано на проекты республиканского и областного уровня, по причине чего большинство процедур по планированию и реализации местных проектов проходят через областные власти. Согласно существующему законодательству, такие процедуры, как заявка на финансирование консультативного сопровождения проекта ГЧП, запрос выражения интереса, проведение конкурентного диалога, разработка и утверждение концепции проекта ГЧП, проведение экспертиз и согласований, осуществляются местными исполнительными органами (МИО) области. Однако, с другой стороны, согласно правилам планирования и реализации проектов ГЧП, МИО области может уполномочить МИО района для вышеобозначенных целей. Здесь может произойти расхождение интересов, когда МИО района, определив проект как необходимый для осуществления по схеме ГЧП, может не получить согласие МИО области. При этом, перечень проектов ГЧП, планируемых к реализации, утверждается местным представительным органом, но не ясно, может ли это быть маслихат района, так как в законе о ГЧП не прописаны компетенции МИО районов. Таким образом, согласно закону о ГЧП, не предполагается, что МИО районов осуществляют существенное регулирование в области ГЧП.

Острым также является вопрос недостатка квалифицированных кадров, а также четкой институциональной структуры планирования и реализации ГЧП проектов.

На некоторые из этих проблем уже найдены решения, как например, использование типовой документации для малых проектов, если стоимость объекта ГЧП не превышает четырехмиллионного месячного расчетного показателя. Однако другие вопросы, касающиеся финансирования и подготовки кадров, пока остаются открытыми, хотя можно выделить определенные сферы, где быстрые результаты могут быть получены при малых затратах временных и денежных ресурсов:

  • ускоренные процессы согласования и экспертиз;
  • ускоренный процесс финансирования;
  • дальнейшая разработка типовой документации;
  • объединение и анализ проектов ГЧП по экономическим секторам;
  • разработка мер поддержки для финансирования малых проектов на местном уровне; и т.д.

Очевидно, что потенциал реализации малых проектов по схеме ГЧП на местном уровне велик, поэтому работа в данном направлении активно продолжается.